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破解邻避困境 建设品质鼓楼

2017-10-30 11:27:41浏览次数: 字体:[ ]

破解邻避困境  建设品质鼓楼 

            鼓楼区人大代表 孙银根 

       随着经济社会的发展与城市化进程的加速,为满足日益增长的公共服务需求,城市基础性设施建设项目不断增多,以鼓楼区为例,如垃圾处理、输变电站、加装电梯等公共服务设施,以及学校、医院、地铁等重大基础设施。这些关系城市品质的项目在落地建设和投入运营过程中,往往因涉及环保问题、安全问题,以及影响百姓日常生活等问题,受到周边群众的排斥和抵制,甚至升级为社会冲突,加剧社会的不稳定因素,导致“邻避困境”,成为当今城市治理面临的突出挑战。因此,加强邻避型问题的研究,从源头上减少引发社会矛盾的诱因,保障民众合法权益,控制和化解风险,维护社会和谐稳定,建设品质鼓楼,是区党委政府面临的复杂而紧迫的课题。  

       一、邻避现象多样复杂 

       据调查发现,近几年来鼓楼区因邻避设施引发的重大矛盾有:中央路车油改气所建设的加气站,厚载巷、上海路、古平岗变电站的选址和建设,雨污分流重要节点工程玉带河污水提升泵站,融侨世家、辰龙紫苑小区垃圾中转站建设,银城红日养老、清江西苑小区移动基站建设,城西干道改造、汉口路西延、模范马路拓宽、淮滨路东延、小桃园西岸游园(桃园府段)、地铁5号线中山北路283号站点选址等重大民生项目,均遭到市民的“过度维权”,有些矛盾相当尖锐。此类邻避型问题影响面大、持续时间长、涉及部门多、诉求多元、矛盾复杂、处理棘手。例如,110KV古平岗变电站,原选址位于水佐岗15号因省级机关事务管理局反对,后经市政府协调变电站选址调整至水佐岗6号,在方案确定后又遭到周边居民反对,多次对方案进行优化,从设备选型、降噪措施等方面最大限度降低对环境的影响,并将退让间距由原12米增加到23米以上,高度由19.5米降至15米。又因星汉城市花园部分业主对变电站建设的电磁环境理解存在误区,仍遭到反对,并先后上诉至鼓楼区人民法院和市中级人民法院;省高级人民法院出具书面意见给市中级人民法院认为该案规划许可有重大问题,后经市委市政府高位协调,最终获得法院维持规划许可,区政府分管领导牵头负责维稳工作,几经周折终于建成投入使用。 

       分析已经发生的邻避型矛盾来看,其主要特点有三:一是矛盾普遍化,参与人员众多。邻避设施对象,从最初的化工项目,发展到废弃物处理设施、交通运输设施、电力能源设施、医疗服务设施、通讯设施以及生产生活类设施等,涉及领域越来越广泛;邻避矛盾遍及全区各街道,涉及地域越来越扩大;矛盾群体人员既有普通民众,也有律师、教师、工程师、网络大V、高校学生等社会精英,甚至还有专业环保人士、政府公职人员,涉及的成份越来越多元。二是诉求多样化,纠纷化解困难。早期的邻避型矛盾诉求往往是要求治理、消除负面影响,而今发展为要求政府和企业进行治理和补偿,并要求设施迁址或停建。诉求越来越高,一些诉求很难满足。三是冲突过激化,规模强度升级。邻避问题涉及受损个体的切身利益,只要有人召集,响应度极高,一旦诉求得不到积极回应,一些人往往会通过集访、堵门堵路甚至其他过激方式抗争。 

        从邻避设施对周边群众的影响来看,邻避型矛盾涉及的项目可分为四类: 一是环保敏感类项目。包括垃圾处理、污水处理、输变电设施、通讯基站、电视电台发射站等。此类项目可能造成空气、水质、土壤的污染,以及产生电磁辐射,影响周边居民的生活质量和健康安全,或降低其地产、房产等财产价值,引发当地居民不满。近几年,移动、联通、电信公司在建设4G 通讯信号发射基站时,也频频遭到周边居民抵制,无法顺利实施建设工作。二是风险集聚类设施项目。包括加油站、加气站、油气管道、化工项目等。此类设施具有较大的安全风险,虽发生概率较低,但只要发生就会造成人员和财产损失,周边群众普遍抵触。三是重大基础设施建设项目。如快速路网、桥梁隧道、地铁风亭等,由于在建设和运行中对邻近居民造成环境污染、经济损失、身体损害等困扰,遭到周边群众反对。如地铁4号线宁新公寓 ,模范中路拓宽、城西干道改造,加装电梯造成地面下沉、居民楼开裂、噪音遮光等,引发多起群众集访,要求赔偿损失。四是心理不悦类项目。如养老院、菜市场、公厕等,虽满足社会需求的服务功能,但影响了周边群众的生活环境,让附近住户感到心理不适和恐惧不安,“民众都觉得需要,却又不愿意建在自家门口”。

        二、邻避矛盾产生的原因 

        从政府角度来看,政府作为项目主导方,在程序上理应做到公开公正透明,但在一些敏感项目中却存在不足之处,也为邻避矛盾的发生埋下隐患。

         一是政府决策透明度不够。加强信息公开,保障群众知情权,让群众知道政府在做什么、怎么做,是赢得群众理解、支持、参与的基本前提。但在一些比较敏感项目中,政府并没有给予群众充分的知情权。甚至在没有任何征兆的情况下,突然得知项目将建于他们附近,他们第一反应很愕然,紧接着便是集体反对情绪的骤然高涨。一个据常识判断不太好的设施将要建在身边,而且没有任何来自官方的有效信息,可以疏导群众的嫌恶、抗争等负面心理,这是让群众极度愤怒甚至情绪失控的重要原因之一。

         二是环评结果公信力不足。邻避设施建设前的环评工作,只是支持建设项目的相关方,比如政府或者承建单位,单方面邀请专家开展的测评,其结果对于居民而言只是专家意见。居民没有充分参与到环评工作的全过程,就很难相信结果的公正性和真实性。因此,虽然政府一再强调项目的环评结果没有危险,有足够的数据标准作证明,但或过于专业居民无法看懂,或相关程序不规范,缺少说服力、难以服众。同时,居民往往由于自身知识能力有限,也无法通过有效渠道确认环评过程的公正性和可靠性。在这种情况下,他们只有以反抗来表达心中的无力感,维护自己的权益。

         三是现代治理手段不力。长期以来,政府仍习惯于传统的管理主义行政主导型决策方式,使得邻避现象所关联项目陷入“宣布上马—群众抗议—紧急叫停”的恶性循环。当前,邻避现象存在的突出问题,或是项目顶层设计不够科学合理,或是项目违法违规开工建设,或是项目公众参与不够,或是项目风险评估流于形式等。问题的症结在于以人为本的思想还不牢固,对影响群众切身利益的项目建设缺乏创新的治理方法和手段,问题产生时又缺乏有效的沟通渠道,是好心办不成事,或是好心办了错事,其结果往往是公权力失去了公信力。

         从居民角度来说,因为居民切身感受到健康、环境等自身诸多利益受到侵犯,他们有充足的理由、充分的动力抵制项目建设。

         一是害怕环境质量下降。今天中国正处于环境敏感时期,人们从求“温饱”转向求“环保”,从“我饿”转向“我怕”,各类邻避现象层出不穷。如华侨路麻家巷垃圾中转站,四周紧靠居民,每天运送垃圾车辆及机械产噪音扰民,夏天气温升高垃圾散发阵阵恶臭,车多路窄出行困难,严重影响居民正常生活,多次反映要求政府搬迁或关闭。此类城市基础设施垃圾转运站往往给人的第一感觉就是垃圾堆积的脏乱、异味,除给居民造成心理上的不适外,居民们更担心其对周边环境造成的直接污染,从而影响居民们的生产和生活质量,谁都不愿意放在自家门口。

        二是担心健康受到威胁。如变电站虽然为城市社会经济运转和居民日常生活提供了保障,但也存在低频噪音、电磁幅射等污染。有的看到附近老人得顽疾去世,再加上长久以来切身感受到的环境污染所带来的身体上的变化,致使他们更有理由相信邻避设施外部效应会对自己的健康安全带来威胁,“凭什么要建在我们这”,“为什么要我们来承担后果”等对问题的狭隘观点,使他们更容易聚集起来抵制项目。 

        三是顾虑房产有所贬值。如今年市政府计划为老旧住宅加装电梯1000部(鼓楼区自定计划104部),列入年度35件为民办实事项目,但推进并不顺利,至今仅完成不足20%,主要是一二层居民坚决反对,诉求理由是怕通风、采光、噪音影响,实质是是怕房价不升反降,面临自己利益受损更不愿意为方便他人作出让步,这部分群体往往打着“合法”的旗号,表现相当“强势”,在一些小区造成本可正常推进的项目被迫停工,有的居然起诉政府职能部门打起了官司。 

        从所处的时代分析,邻避冲突的发生除相关方现实利益的对抗外,更主要由时代因素和社会因素相互作用而成,这也是形成邻避矛盾更深层次的原因。 

        一是政府遭遇信任的危机。相当长一段时期内,基层政府的主要工作是促进当地经济发展,GDP是考量地方政府政绩的主要标准,公共服务这一核心职能经常被忽视。公共服务的缺失,导致民众同基层组织在情感上的疏离和思想上的隔阂。在此背景下,如果政府决策过程缺乏透明度,居民极易产生不安全感与不公平感,导致过度的自我保护行为。

        二是居民维权意识的增强。近年来,随着市场经济体制的不断完善,政治体制改革稳步推进,民主精神日益被群众所接受。当群众感觉自身权益受到侵害时,会主动行使民主权利,强调自身的知情权、参政权、抗议权、求偿权。随着当前旷日持久的雾霾天气、化工污染、水污染等环境问题日益突出,公众目睹环境逐渐恶化,开始日益焦虑健康安全,进一步加深了公众的不信任,放大了建设项目的邻避效应。 由于受从众心理影响,人群聚集以及情绪的互相感染,个体往往屈从于大多数人的意见,参与者也不再是独立的个体,而以群体成员的身份存在。

        三是法律救济机制的欠缺。长期以来,城市规划领域对邻避设施的建设问题,并未引起足够重视,简单地将邻避设施规划冲突视为公众自私心理的反映,缺少必要的风险意识和冲突管理对策,导致在爆发的冲突面前往往判断失误、应对失措,不但不利于问题的解决,反而极易引发更大范围、更高程度的对立和冲突,造成严重后果。

        三、破解邻避困境的建议 

       如何破解邻避设施建设面临的困境成为对政府执政能力的重要考验,也是政府治理能力现代化的重要标志,要从源头上破解邻避设施建设的困境,推进具有邻避效应的公益性项目顺利实施,建议从以下几方面着手。

        一是建立完善的立法执法体系。纵观发达国家解决邻避型矛盾冲突的经验,很重要的一条就是推进邻避设施建设的法治化进程,完善立法执法保障,将邻避设施的规划、设计、选址、决策、实施、争端解决机制等纳入法治化轨道,规范权利义务,严格执法标准,处罚违法行为。我国城乡建设、基础设施建设在立项、规划、土地使用、环保等方面都有着较为完善的法律体系,但是在应对邻避现象这一特定社会问题时,相关法律法规还缺乏针对性和有效性。一些法律法规条款在群众的质疑下显得苍白无力。比如一些环保敏感项目的排放短期对环境和人员健康无影响,还是长期没有影响?如何向居民说清楚输变电站电磁辐射对健康有无影响?此类问题相关部门还没有很好的应对办法。同时,一些发达国家面对邻避争端有听证、仲裁、法院判决等较为完善的解决机制,而我国目前尚无健全系统的法治解决机制,致使相关群众在无力应对的弱势情况下,选择抱团抗争甚至采取过激行为,迫使决策方和建设方让步。区政府及人大应进一步加强对邻避项目的法律研究,立足自身建立完善相关法治体系,有效规范政府、企业、公民行为,保护各方合法权益,推进邻避型矛盾化解工作进入法治化、规范化轨道,建立矛盾化解机制,降低此类项目的建设风险。

        二是提高规划布局的科学性。邻避冲突发生的绝大部分情况是该地区原来并没有规划该类设施,但由于经济社会发展,需要临时新建一些公共设施来满足需求。如果现有城市规划中本就有该设施的建设规划,邻避设施的负外部效应就会通过市场和时间稀释和消化。如在鼓楼区域建变电站、垃圾站、公厕等。对此,居民都会坚决反对。区政府相关部门进一步加强城市规划的前瞻性和持续性,抓住新一轮城市总体规划修编契机,深入调研、科学谋划、合理布局,使不同功能尤其是具有潜在负外部性影响的邻避设施相对远离居民区,避免不必要的邻避冲突;同时,结合全市环境综合整治、城市品质提升三年行动计划,在进行老城区功能规划时,进一步进行优化和整合,尽可能防止大量邻避设施集中于同一地区,避免对环境造成叠加破坏效应。 

         三是提升信息公开透明度。信息公开是民众参与国家管理以及政府联系群众的重要渠道和有效形式。因此,建立透明畅通的信息渠道,建立民众参与的决策机制,是服务型政府的必然选择,也是解决邻避矛盾的重要途径。在邻避型项目决策实施中,政府和企业要通过信息发布、媒体宣传、民意调查、社会听证等多种有效方式,确保民众的知情权、参与权、监督权;通过组织群众参观先进企业、实地观摩等方式,增强民众的切身感受,增加彼此的相互沟通和信任;通过设立第三方机构、社会监督员、环保微博等多种方式,完善监督体系;积极引导媒体、网络开展正面适度宣传,防范过度炒作引发不稳定事端。同时,搭建公众参与对话协商的有效平台,积极吸纳民众的合理意见建议,最终消除分歧,达成共识,促进矛盾化解,逐步实现从“公众参与”到“民主决策”的转变。

        四是最大化保障群众利益。坚持以人民为中心,政府在启动邻避型项目时,应充分征询群众意见,让群众把疑虑说出来,把意见讲出来,把要求提出来,从而有助于各相关方坦诚沟通、达成共识。学习借鉴上海《关于落实街道规划参与权的实施办法》,提升基层治理效能,探索市民共建共治共享的城市治理模式。同时,改变单一的邻避风险补偿方式,建立健全城市基础设施环境影响补偿机制,对利益受损主体进行利益激励,以有效治理邻避冲突。探索各种利益补偿的手段,建立邻避设施建设的基金,确立货币与非货币两大类补偿方式,平衡各种主体的利益。货币补偿可包括税费减免、直接给付金钱、健康保险、其他经济利益保障等;非货币补偿方式可包括增加公益性设施、房屋置换与搬迁、医疗保健服务、房地产价格保证、就业提供、小区环境改善等其他公益性产品。 

       五是职能单位要敢于担当。树立现代治理理念,建立各合作主体参与、各环节相衔接、各部门协调合作的邻避治理体系,在邻避设施规划选址建设包括后续管理中,区政府、街道及公安等部门应始终加强对信息的动态监控。 区政府和各职能单位在面对邻避矛盾时,应增强政治敏感性,以高度负责的精神,提前介入,积极应对,迅速摸清群众诉求,及早制定应急预案,切实加强对重点人员思想和行为的动态监控,防患于未然。特别是对有可能引发群体性邻避事件的人员,提前摸底、果断处置,进行强有力的风险管控。新阶段民主协商是关键的选择,政府在面对具有显著邻避问题的公共政策的决策过程中,应坚持调解优先,通过构建民主协商机制,实行公共的理性和民主的协商、讨论,平等考量利益各方的合理诉求,尤其是受公共政策直接影响的少数人的利益要求,做到决策的公正公平。同时,各利益方在参与协商中,从追求共建共享的角度,作出理性的互动。这样,就能最大限度地抑制邻避现象的产生,走出邻避困境,有效防控事态升级。

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